por ANTÔNIO INÁCIO ANDRIOLI

Doktorand der Sozialwissenschaften an der Universität Osnabrück STEFAN SCHMALZ

Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Wissenschaftliche Politik an der Philipps-Universität Marburg.

 

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VERSÃO EM PORTUGUÊS

 

Die Regierung Lula: 

Fortführung neoliberaler Politik in Brasilien?[1]

 

Brasilien hat mit Luiz Inácio „Lula“ da Silva zum ersten Mal eine Persönlichkeit als Präsident, der nicht aus den dominanten Sektoren der brasilianischen Gesellschaft stammt und akademische Grade hält, sondern aus sehr einfachen Verhältnissen kommt und lange Zeit als Arbeiter beschäftigt und als kämpferischer Gewerkschafter in der Automobilindustrie aktiv war. Die im Oktober 2002 gewählte Regierung Lula war nicht nur das Ergebnis eines Wahlsiegs, sondern Resultat einer epochalen Entwicklung. Denn dem überwältigenden Wahlerfolg mit 61,3% der Stimmen ging der langwierige Aufstiegsprozess der brasilianischen Arbeiterbewegung, die Re-Demokratisierung des Landes und die Formulierung von konkreten politischen Alternativprojekten durch die brasilianische Linke, etwa dem Weltsozialforum, voran.

Eine politische Einschätzung der brasilianischen Regierung fällt aber nicht leicht. Hoffnungen und Enttäuschungen sind eng miteinander verwoben. Die Kritik in der brasilianischen, aber auch in der internationalen Linken an der gemäßigten Regierungspolitik wurde immer stärker, und nicht von ungefähr: Das Handeln der Regierung entspricht nicht dem Programm der linkssozialistischen PT (Partido dos Trabalhadores/Arbeiterpartei) und erst recht nicht dem traditionellen Profil der bedeutendsten Linkspartei Lateinamerikas. Die restriktive Finanz- und Wirtschaftspolitik als eine direkte Konsequenz der Fortführung der Zahlung der Auslandsschulden führte zur Festigung der ökonomischen Abhängigkeit des Landes und engt den sozialpolitischen Handlungsspielraum stark ein, was wirksame Veränderungen im Interesse der Mehrheit der Bevölkerung blockiert. Die Regierung rekrutiert sich dabei aus einer Mehrparteienkoalition, die sich aus einem breiten gesellschaftlichen Bündnis zusammensetzt und gegensätzliche Interessen zusammenbringt. Diese komplexe Situation wirft eine Fülle von Fragestellungen und Problemkreisen auf: Wie können diese Widersprüche erklärt werden? Kann man von der Regierung Lula eine politische Wende in Brasilien erwarten oder handelt es sich im Grunde genommen um die Fortsetzung neoliberaler Politik?

Das größte Problem besteht darin, dass die Wirtschafts- und Finanzpolitik den übrigen Bereichen der Regierung diametral entgegengesetzt ist. Es wird von einer linken Regierung mit einem liberalen Wirtschaftsprogramm gesprochen, die die Wirtschafts- und Finanzpolitik der Vorgängerregierung Cardoso fortsetzt. Diese Politik wurde zunächst von regelmäßigen Abkommen mit dem IWF begleitet, die (teilweise noch mit der Vorgängerregierung vereinbarte) Strukturanpassungsmaßnahmen nach sich zogen, welche die brasilianische Regierung auf die Erwirtschaftung eines primären Haushaltsüberschusses (die Differenz zwischen den Einnahmen und Ausgaben des Staates, abgesehen vom Zinsendienst der Schulden) von 4,25% zur Schuldenzahlung festlegten und zur Autonomie der Zentralbank verpflichteten. Diese Schuldenbedienungspolitik wurde auch nach der Bezahlung der IWF-Verbindlichkeiten von 15,5 Mio. US$ zur Jahreswende 2006 weitergeführt. Sie geht mit einer Exportorientierung und einer Hochzinspolitik einher. Durch die Forcierung der Exportpolitik gelang es, einen Handelsbilanzüberschuss von 24,8 Mrd. US$ im Jahr 2003, von  33,7 Mrd. US$ im Jahr 2004 und 44,8 Mrd. US$ im Jahr 2005 zu erzielen und somit Devisen für die Schuldenzahlung zu erwirtschaften. Nach einer vorübergehenden Senkung der Leitzinsen von 25,5 % im Januar 2003 auf das Niveau von 16 % im April 2004, stiegen diese im Juli 2005 wieder auf einen Stand von 19,75 %. Danach wurden die Zinsen um 0,5% pro Monat gesenkt bis sie im März 2006 schließlich die Marke von 16,5% erreichten. Mit dem Rücktritt des Finanzministers Antonio Palocci im April 2006 erwarteten auch deshalb viele eine Wende. Unter dem neuen Finanzminister Guido Mantega blieben die wichtigsten Prinzipien der vorherigen Finanzpolitik jedoch erhalten. Die Zinsen wurden nunmehr zwar von 16,5% auf 15,75% gesenkt, aber auch Mantega kündigte an, die Auslandschulden abbezahlen zu wollen.

Das weiterhin extrem hohe Realzinsniveau schützt zwar vor einem Kapitalabfluss, stranguliert aber weiter den Binnenmarkt. Die vorläufigen Erfolge dieser Wirtschaftspolitik hat deswegen die Gegner dieser Politik vom linken PT-Flügel zunächst völlig überrascht. Schien es 2003 noch, als ob die Regierung in einem endlosen Teufelskreis gefangen ist, der zu geringen Investitionen, zur Zunahme der Arbeitslosigkeit und Einkommensverlust für die Mehrheit der Bevölkerung führt, kam es 2004 zu einer vorläufigen Trendwende. Durch das massive Exportwachstum von 30,4 Mrd. US$ im Jahr 2002 auf 96,5 Mrd. US$ im Jahr 2004 war es zunächst trotz der Sparpolitik möglich, Brasilien aus der Rezession zu führen und ein Wirtschaftswachstum von 5,1% im Jahr 2004 zu erzielen. Die Einengung des staatlichen Handlungsspielraums durch die Bedienung hoher Auslandsschulden führte allerdings dazu, dass erneut ein extrem kurzer Wachstumszyklus zustande kommen könnte. Im Jahr 2005 schien der Boom bereits beendet: die Wachstumsrate flachte nun auf 2,3% ab. Im Jahr 2006 werden die hohen Investitionen im Rahmen des Wahlkampfs auf Bundes- und Landesebene die wirtschaftliche Dynamik stabilisieren. Die Entwicklung nach dem Wahlmonat Oktober 2006 bleibt jedoch ungewiss.

Letztendlich stimmt es somit nicht, wie Teile der PT propagieren, dass diese Wirtschaftspolitik einen Übergang darstellt. Denn es werden dadurch keine Spielräume eröffnet, die es ermöglichen könnten, in eine veränderte Richtung zu gehen. Im Gegenteil, die Situation bleibt prekär und es besteht die Gefahr, dass eine weitere Finanz- und Währungskrise ausbricht, da weiterhin volatiles spekulatives Kapital durch die hohen Zinsen eine Anlagesphäre in Brasilien findet. Eine Kontinuität des wirtschaftspolitischen Kurses ist absehbar: Im Finanzministerium wird bereits von Projektionen des Haushaltsüberschussziels bis 2011 gesprochen.

Die wirtschaftliche Orientierung führt zu politischen Konfliktlinien. Die Haushaltsausgaben bleiben weiter stark von dem Zwang zur Schuldenrückzahlung beeinflusst. Im Bundeshaushaltsplan 2004 standen knapp 87,7 Mrd. R$ Sozialausgaben einer Schuldenbedienung von über 173 Mrd. R$ gegenüber, wovon wieder rund 45 Mrd. R$ für ausländische Verpflichtungen ausgegeben wurden. Dieses Problem spiegelt sich in verschiedenen sozialpolitischen Initiativen wieder, die durch den engen finanziellen Spielraum einen oftmals ambivalenten Charakter besitzen. Zunächst setzte die Regierung mit dem Null-Hunger-Programm „Fome Zero“ eine Soforthilfe für die 46 Mio. Unterernährten in Brasilien um. Im Jahr 2004 wurde „Fome Zero“ mit verschiedenen Sozialprogrammen im Bereich Bildung, Gesundheit zum „Bolsa - Familia“ -Programm zusammengefasst. Durch dieses Programm wird an mittlerweile knapp neun Mio. Familien monatlich eine Summe von ca. 73 R$ (27€) an die Mutter der Familie ausgezahlt. Das „Bolsa Familia“-Programm soll Ende 2006 11,4 Mio. bedürftige Familien erreichen und bis zum Jahr 2010 in ein bedingungsloses Grundeinkommen über 40 R$ für alle Brasilianer und ausländische Staatsbürger, die bereits über fünf Jahre in Brasilien leben, umgewandelt werden. Eine weitere Reform bestand in der schrittweisen Erhöhung des Mindestlohns von 200 R$ (73€) auf insgesamt 350 R$ (127 €) im April 2006. Diese Anhebung führte zu einer Reallohnsteigerung von fast 30%, ging jedoch weit hinter den Erwartungen der Gewerkschaften zurück.

Die umstrittenste Reform blieb jedoch die Rentenreform. Die Leistungen für Staatsbedienstete wurden mit der Begründung gekürzt, dass das Rentensystem, ein Relikt aus den Zeiten der Militärdiktatur, die Beamten gegenüber Beschäftigen überprivilegiere und dass die Mittel des kostenaufwendigen Systems mit einem Defizit von knapp 4% des BIP sinnvoller für Sozialausgaben verwendet werden könnten. Das durchschnittliche Renteneintrittsalter für Staatsbeamte wurde für Frauen von 48 auf 55 und für Männer von 53 auf 60 Jahre erhöht und die Regierung glich den Rentenhöchstbetrag auf das Niveau der Privatwirtschaft von 1.561 R$ an. Bei einer Überschreitung der Bemessungsgrenze müssen von nun an private Zusatzversicherungen abgeschlossen werden. Das Projekt wurde gegen den Widerstand der Beschäftigten im öffentlichen Dienst und damit gegen einen Teil der Basis der PT durchgeführt. Es kam zu Streiks und Protesten von bis zu 40.000 Menschen und zu dem Parteiausschluss der „PT-Radikalen“ Heloísa Helena, Babá, Luciana Genro, João Fontes, die dem Gesetzespaket ihre Zustimmung entzogen (Siehe Artikel Nach den Ausschlüssen der ParlamentarierInnen: Regierung Lula und PT vor entscheidendem Jahr).

Eine Ausnahme stellt die Außenpolitik dar. Ein Linksbündnis aus der argentinischen, brasilianischen und venezolanischen Regierung brachte das von US-Kapitalinteressen angeleitete Projekt einer panamerikanischen Freihandelszone ALCA im November 2003 vorerst zu Fall. Der Verhandlungsprozess zum neoliberal ausgerichteten EU-Mercosur-Assoziierungsabkommen kam im Herbst 2004 aufgrund divergierender Interessen ebenfalls ins Stocken. Als Gegenprojekt setzte die Regierung Lula eine Reaktivierung des südamerikanischen Integrationsbündnisses Mercosur auf den Plan. Neben dem Abschluss eines Freihandelsvertrags mit den Staaten der Andengemeinschaft (Bolivien, Ekuador, Kolumbien, Peru) gelang es, den Mercosur Ende 2004 um Peru, Kolumbien und Ekuador als assoziierte Mitglieder und Ende 2006 um Venezuela als Vollmitglied mit eingeschränkten Rechten zu erweitern. Darüber hinaus wurde der Mercosur um supranationale Institutionen, etwa einen festen Gerichtshof, eine Kommission von permanenten Repräsentanten nach EU-Vorbild und dem Amt des Mercosur-Präsidenten ausgebaut. Doch das Bündnis wird immer wieder von Konflikten zwischen den einzelnen Mitgliedsstaaten, etwa um die umweltschädlichen Auswirkungen des Baus zweier Papierfabriken auf der uruguayischen Seite des argentinisch-uruguayischen Grenzflusses Uruguai, erschüttert. Als weiterer großer Schritt der Integrationsbemühungen könnte die Gründung der Südamerikanischen Gemeinschaft der Nationen am 9.12.2004 gelten, der alle südamerikanischen Länder außer Französisch-Guayana beitraten. Diese hat jedoch bisher keine rasche Integrationsdynamik entfalten. Mit der Einführung von Strukturfonds und Grundzügen einer gemeinsamen Sozialpolitik im Juni 2005 wurden erste Schritte zur Ersetzung des neoliberalen Integrationsmodus durch eine keynesianische Strategie eingeleitet.

Ergänzt wird diese Umorientierung von einer Steigerung der Süd-Süd-Kooperation, die sich unter anderem in strategischen Allianzen mit Südafrika und Indien im Rahmen des India, Brazil and South Africa Dialogue Forum, einer intensiven Partnerschaft mit China, und dem Abschluss einer Fülle von bilateralen Freihandelsverträgen mit kleineren Peripherienationen im subsaharischen Afrika und im Mittleren Osten äußert. Erste Auswirkungen dieser Kooperationsmuster lassen sich an einem Rückgang der traditionellen handelspolitischen Anbindung an die Zentren zu Gunsten (semi-)peripherer Länder erkennen. Die weitgehend positive Außenpolitik steht jedoch der restriktiven Wirtschaftspolitik gegenüber. Der Mix von aktiver Exportförderung, Sparpolitik und einem Sozialpakt läuft auf keine Veränderung des internen wirtschaftlichen Regimes in Brasilien hinaus und wird auch nicht durch die außenpolitische Umorientierung maßgeblich beeinflusst werden.

Die Perspektiven einer möglichen zweiten Regierung Lula bleiben jedoch nach wie vor offen. Es ist aber mit drei Szenarien im Fall einer Wiederwahl Lulas zu rechnen:

1) Eine Kombination konservativer Wirtschaftspolitik mit geringfügigen Veränderungen zugunsten der subalternen Klassen, – eine Art „Sozialliberalismus“, der im Widerspruch zur Geschichte der PT steht, aber die Amtsperiode Lulas durchaus charakterisierten;

2) Die Umsetzung des Programms Brasilien für alle nach einer Übergangsphase, was den Äußerungen der PT-Leitung entspricht, aber im Widerspruch zur bisher betriebenen Wirtschaftspolitik steht.

3) Das Scheitern des Regierungsprojektes infolge der Vielzahl von internen Widersprüchen.

Die Entscheidung für die Weiterentwicklung des Regierungsprojekts hängt hierbei zentral mit fünf Punkten zusammen:

1) Zunächst hat die Korruptionsaffäre um angebliche Schmiergeldzahlungen an Bundesabgeordnete durch wichtige PT-Funktionäre ab Juni 2005, um die Mehrheit für parlamentarische Abstimmungen zu erhalten, auf die strukturellen Probleme der Minderheitsposition der PT im Parlament, die fragwürdige Entwicklung der einstmals als absolut unkorrupt geltenden PT und der Gefahr einer möglichen Handlungsunfähigkeit der Regierung durch eine Legitimationskrise der Partei hingewiesen. Die Regierung Lula steckt seitdem in ihrer tiefsten Krise: sowohl José Dirceu, der Minister des Casa Civil, eine Art brasilianisches Kanzleramt, als auch der Parteivorsitzende José Genoino und der Finanzminister Palocci mussten von ihren Ämtern zurücktreten. Die dadurch anhaltende politische Lähmung der Regierung Lula kann deshalb für ein wahrscheinliches Ende des Mitte-Links-Projekts verantwortlich gemacht werden.

2) Außerdem löste bereits der Ausgang der Kommunalwahlen im Oktober 2004 Restrukturierungsprozesse im bürgerlichen Lager aus. Ihre Erfolge, vor allem im brasilianischen Süden und Südosten zeigten die deutlich gewordene Verwundbarkeit der PT, obwohl diese nunmehr 8 Landeshauptstädte und 411 Gemeinden regierten. Allerdings hat die symbolische Niederlage der PT in der ehemaligen Hochburg und Gastgeberstadt des Weltsozialforums Porto Alegre und in der Metropole São Paulo zur Regeneration der oppositionellen Kräfte beigetragen, die das Regierungslager schwächten und sich dadurch auf eine Ablösung der Bundesregierung Lula bei den vorstehenden Wahlen 2006 stärkten. Gerade der damalige Sieg von dem PSDB-Kandidaten José Serra in São Paulo ermöglicht eine neue Allianz der PFL mit ehemaligen PSDB-Gouverneur des Bundesstaats São Paulo und jetzigen Präsidentschaftskandidaten Geraldo Alckmin, die als oppositionelle Zentralachse fungierte, aus der sich die derzeitige Alternative konservativer Kräfte gegen die Regierung Lula für den Wahlkampf herausbildete.

3) Eine Weiterführung des bisher sozialliberalen Projekts der Regierung Lula hat nur dann eine mittelfristige Chance, wenn sich Brasilien äußerst günstigen Weltmarktbedingungen, etwa hohen Rohstoffpreisen und ansehnlichen weltweiten Wachstumsraten, ausgesetzt sieht und hierüber ein hohes Wirtschaftswachstum in Brasilien produziert würde, das zur Umverteilung genutzt werden könnte. Behält die Regierung diesen Kurs bei, droht jedoch gleichzeitig eine weitreichende Demobilisierung der sozialen Bewegungen und die Transformation der PT zum bloßen Transmissionsriemen der Regierung.

4) Eine Rückkehr der Regierung zur ursprünglichen Programmatik der PT wird nur durch eine massive politische Mobilisierung und einem stetigen Druck von den politischen Linken möglich sein. Zwar existiert u.a. mit der über 1,5 Millionen Menschen zählenden Landlosensbewegung MST eine politische Kraft, die durchaus fähig ist, die Regierung stark zu beeinflussen. Solange aber die politischen Gegenkräfte relativ kohärent agieren und die brasilianische Gewerkschaftsbewegung weitgehend demobilisiert bleibt, wird eine politische Trendwende ein schwieriges Unterfangen. Eine graduelle Linksverschiebung könnte unter Umständen durch einen erfolgreichen Aufbau der neuen Linkspartei P-SOL begünstigt werden, die das von der PT hinterlassene Vakuum besetzen will und die Partei langfristig dazu zwingen könnte, wieder stärker ihre ursprünglichen Konzepte aufzugreifen.

5) Das vielleicht wichtigste politische Kampffeld kann jedoch die PT weiterhin selbst darstellen. Die Debatte um die Korruptionsaffäre im Sommer 2005 und die Direktwahlen zum Parteivorstand im September 2005 stellten eine der letzten Möglichkeiten für eine innerparteiliche Auseinandersetzung dar, um den Regierungskurs noch vor den Wahlen 2006 zu verändern. Dafür wäre die Einheit der wichtigsten linken PT-Strömungen entscheidend gewesen, denn sie beeinflussen die Mehrheit der sozialen Bewegungen im Lande, die nicht bereit sind, einen neuen Weg außerhalb der PT zu gehen und sich der Gefahr einer politischen Isolierung auszusetzen.

Ungeachtet der bekannten fehlenden Einheit der PT-Linken war der knappe Sieg von Ricardo Berzoini zum Vorsitzenden der PT immerhin ein Zeichen der Schwächung der sogenannten PT-Mehrheit und der wachsenden Unzufriedenheit mit dem Regierungskurs. Die PT-Linken sehen sich deshalb trotz der knappen Niederlage innerparteilich gestärkt und versuchen ihre Chancen zu verbessern, über ein politisches Projekt des Sozialliberalismus hinauszugehen und eine weitergehende gegenhegemoniale Perspektive zu schaffen.

Die Perspektiven der PT hängen jetzt stark von den Ergebnissen der Wahlen im nächsten Oktober ab, die nach jüngsten Umfragen von Lula gewonnen werden könnten. Sind jedoch die politischen Chancen der PT bereits verpasst worden? Wird eine zweite Regierung Lula handlungsfähig bleiben? Kurzum: Sind die Hoffnungen auf ein „Brasilien für alle“ von dieser Regierung zunichte gemacht worden, indem sie enttäuschte, demoralisierte und damit ihre eigene Niederlage vorbereitete? Eine Fülle von Fragen, die erst Ende dieses Jahres hinreichend beantwortet werden können.

por ANTÔNIO INÁCIO ANDRIOLI  & STEFAN SCHMALZ

   

 

 

 

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[1] Der Artikel ist eine gekürzte und überarbeitete Version des von den Autoren veröffentlichten Textes Brasilien: politische Wende oder Fortsetzung neoliberaler Politik?. Dieser Text ist Teil des Buches Lateinamerika: Verfall neoliberaler Hegemonie? BORIS, Dieter/SCHMALZ, Stefan/TITTOR, Anne (Hrsg.). Hamburg: VSA-Verlag, November 2005, S. 192-212. ISBN 3-89965-143-X. ©VSA- Verlag 2005.

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