Por RUDÁ RICCI

Sociólogo, Doutor em Ciências Sociais. Coordenador do Instituto Cultiva, Professor da  Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais/Brasil e e membro do Fórum Brasil do Orçamento.

 

Pensando uma proposta de esquerda para a democracia latino-americana

 

  1. Avanço eleitoral e redefinição da esquerda latino-americana

Após a ascensão de governos com declarada política neoliberal em diversos países da América Latina, vivemos, nos últimos cinco anos, uma importante seqüência de vitórias eleitorais de partidos políticos de esquerda ou de inspiração social-democrata[1]. Os casos mais espetaculares, que mais galvanizaram a atenção da imprensa internacional, foram as vitórias de Luiz Inácio Lula da Silva, no Brasil, e de Hugo Chávez, na Venezuela. Mas ações políticas e agendas nacionais mais progressistas ou mais populares emergiram na Argentina, Equador, Guatemala, Peru, Colômbia, Uruguai.

Este texto procura identificar as mudanças de perspectiva dos movimentos sociais desses países a partir de um foco específico: o da mudança do discurso e intenções democráticas de lideranças sociais. Tal alteração no projeto democrático das lideranças populares e sociais pode ser aventada como resultado das vitórias eleitorais das forças partidárias de esquerda. Mesmo que após a posse dos novos governos as demandas sociais não tenham sido representadas, como é evidente no caso brasileiro, a proposta original dos movimentos sociais vem sustentando ações públicas mais avançadas. Mudanças na institucionalidade pública aparecem como resultado de pressões sociais de grande envergadura. Em outras palavras, mesmo que governos apoiados por organizações populares e movimentos sociais tenham realizado concessões às pressões das forças empresariais[2], mudanças importantes na institucionalidade pública, de caráter participacionista, vêm sendo promovidas. Na quase totalidade, tais mudanças emergem como fruto das pressões sociais e compromissos assumidos por governos de esquerda com lideranças populares de seus países. Esta novidade não vem merecendo a atenção devida por parte dos analistas políticos latinoamericanos.

Esta é a tese e a proposição analítica deste ensaio.

Em suma, a tese que este texto sugere é que há uma novidade latinoamericana em relação ao projeto democrático dos movimentos sociais, esboçando uma nova institucionalidade pública que parece superar a clássica divisão entre Estado e Sociedade Civil e, consequentemente, sustentar uma nova estrutura de representação política, para além dos partidos. Sugere uma ruptura com até então forte cultura anti-institucionalista que alimentou diversos movimentos sociais latino-americanos.

  1. Da mobilização e anti-institucionalismo ao controle social

A marca da inovação política dos anos 80 na América Latina foi a emergência de novos movimentos sociais. O conceito de “novos movimentos sociais” teve origem na Europa e procurava traduzir um ideário político das populações que se consideravam excluídas da ordem social. O novo ideário tinha como bases de sustentação:

a. Valorização do local de moradia e de trabalho como locais de organização política;

b. Desconfiança em relação ás instituições públicas, que representariam a negação da ampla participação social na política;

c. Um profundo sentimento anti-capitalista;

d. Valorização de mecanismos de democracia direta (assembléias ou plenárias) como metodologia de tomada de decisão coletiva.

O ideário sintetizado acima se explicitou num forte e apelativo discurso hegemônico no campo popular e consolidou uma forte mobilização social por direitos amplos.

Ocorre que a mobilização social orinuda deste ideário conseguiu, com a crise da agenda neoliberal em todo o continente, angariar uma massa de votos considerável a partir de meados dos anos 90. Lideranças populares e/ou assessores de movimentos sociais elegeram-se parlamentares ou membros do Poder Executivo em diversos países. Aos poucos, várias demandas e o modo de fazer política dessas lideranças e assessores converteram-se em leis e iniciativas públicas que configuraram, pouco a pouco, uma nova institucionalidade pública, nem sempre coerente, mas uma novidade política.

Vejamos algumas dessas novidades, muito recentes.

Peru: Lei de Transparencia e Acesso à Informação Publica

A lei 27.806, acompanhada do Decreto 043-2003-PCM, institui a lei de acesso á informação pública.  Em tese, a lei enfrenta parte dos pilares da burocracia pública que é o sigilo e o distanciamento das decisões dos órgãos de administração pública das paixões e interesses disseminados na sociedade civil. O pretenso profissionalismo e isenção política dos processos decisórios do Estado são abertos à todo cidadão. Pela lei em questão é adotado o princípio da publicidade, como se encontra no seu artigo 3º :

Artículo 3º.- Principio de publicidad

1. Toda información que posea el Estado se presume pública, salvo las excepciones expresamente previstas por el artículo 15º de la presente Ley.

2. El Estado adopta medidas básicas que garanticen y promuevan la transparencia en la actuación de las entidades de la Administración Pública.

3. El Estado tiene la obligación de entregar la información que demanden las personas en aplicación del principio de publicidad.

La entidad pública designará al funcionario responsable de entregar la información solicitada.

Artículo 4º.- Responsabilidades y Sanciones

Todas las entidades de la Administración Pública quedan obligadas a cumplir lo estipulado en la presente norma.

Los funcionarios o servidores públicos que incumplieran con las disposiciones a que se refiere esta Ley serán sancionados por la comisión de una falta grave, pudiendo ser incluso denunciados penalmente por la comisión de delito de Abuso de Autoridad a que hace referencia el artículo 377º del Código Penal.

El cumplimiento de esta disposición no podrá dar lugar a represalias contra los funcionarios responsables de entregar la información solicitada.

Progressivamente, todas instituições da administração pública deverão disponibilizar, na internet as informações relativas a dados gerais (emitidos, comunicados, organograma, procedimentos, marco legal que o regula), informações sobre orçamento público e benefícios salariais do órgão, bens e serviços que realizam, bens adquiridos pelo órgão, atividades oficiais que desenvolvem os alto funcionários. As instituições do governo central foram obrigadas a disponibilizar todas suas informações a partir de julho de 2003.

Sobre os procedimentos para acesso às informações diz a lei:

Artículo 10º.- Información de acceso público

Las entidades de la Administración Pública tienen la obligación de proveer la información requerida si se refiere a la contenida en documentos escritos, fotografías, grabaciones, soporte magnético o digital, o en cualquier otro formato, siempre que haya sido creada u obtenida por ella o que se encuentre en su posesión o bajo su control.

Asimismo, para los efectos de esta Ley, se considera como información pública cualquier tipo de documentación financiada por el presupuesto público que sirva de base a una decisión de naturaleza administrativa, así como las actas de reuniones oficiales.

Artículo 11º.- Procedimiento

El acceso a la información pública se sujeta al siguiente procedimiento:

a) Toda solicitud de información debe ser dirigida al funcionario designado por la entidad de la Administración Pública para realizar esta labor. En caso de que éste no hubiera sido designado, la solicitud se dirige al funcionario que tiene en su poder la información requerida o al superior inmediato.

b) La entidad de la Administración Pública a la cual se haya presentado la solicitud de información deberá otorgarla en un plazo no mayor de siete (7) días útiles; plazo que se podrá prorrogar en forma excepcional por cinco (5) días útiles adicionales, de mediar circunstancias que hagan inusualmente difícil reunir la información solicitada. En este caso, la entidad deberá comunicar por escrito, antes del vencimiento del primer plazo, las razones por las que hará uso de tal prórroga, de no hacerlo se considera denegado el pedido.

En el supuesto de que la entidad de la Administración Pública no posea la información solicitada y de conocer su ubicación y destino, esta circunstancia deberá ser puesta en conocimiento del solicitante.

Artículo 14º.- Responsabilidades

El funcionario público responsable de dar información que de modo arbitrario obstruya el acceso del solicitante a la información requerida, o la suministre en forma incompleta u obstaculice de cualquier modo el cumplimiento de esta Ley, se encontrará incurso en los alcances del artículo 4º de la presente Ley[3].

Brasil: A Lei de Responsabilidade Social

Pouco mais de 40 entidades de representação da sociedade civil e especializadas em gestão pública criaram o Fórum Brasil do Orçamento (www.forumfbo.org.br ). A partir de 2003, este fórum decidiu elaborar uma lei que tivesse como objetivos: a) o controle social sobre os gastos públicos e resultados na área social; b) a prevalência dos gastos e ações sociais para combate à desigualdade sobre o controle fiscal; c) a reforma do Estado, abrindo-o para a representação e controle da sociedade civil; d) a responsabilização da autoridade pública que não garantir melhorias nos indicadores sociais do país.

Tais objetivos deram lugar à um esboço de lei, tendo dois pilares básicos:

a.       os “mínimos sociais”: a partir da definição de vários indicadores sociais, as localidades, Estados (Províncias) e União, através da regulamentação e definição das instâncias parlamentares do país, definirão as melhoras a serem atingidas nos próximos 4 (quatro) anos de mandato executivo;

b.      o monitoramento das políticas sociais: baseado na estrutura da Red de Solidariedad colombiana, a lei prevê a criação de conselhos de monitoramento, constituídos por representantes da sociedade civil, que elaborarão anualmente um “Balanço Social”, identificando melhoras em cada um dos indicadores sociais que constituem os “mínimos sociais”. Relatórios negativos geram abertura de processo público de cassação dos direitos políticos das autoridades públicas.

A lei deverá ser submetida a amplo debate nacional, mas já estimula algumas iniciativas locais. Municípios como São Sepé (Rio Grande do Sul), Maringá (Paraná) e Montes Claros (Minas Gerais) já implementaram ou estão em vias de implementar leis desta natureza. Trata-se de uma iniciativa determinada de aumentar o poder da sociedade civil no controle público das políticas sociais[4].

Venezuela: a nova Lei Orgânica dos Municípios

Sancionada em 11 de abril de 2005, a nova Lei Orgânica dos Municípios da Venezuela aumenta significativamente o poder dos cidadãos de cada localidade do país. Em seu primeiro artigo, define o caráter participativo da gestão pública:

Artículo 1. La presente Ley tiene por objeto desarrollar los principios constitucionales, relativos al Poder Público Municipal, su autonomía, organización y funcionamiento, gobierno, administración y control, para el efectivo ejercicio de la participación protagónica del pueblo en los asuntos propios de la vida local, conforme a los valores de la democracia participativa, la corresponsabilidad social, la planificación, la descentralización y la transferencia a las comunidades y grupos vecinales organizados.

Artículo 7. El Municipio y las demás entidades locales conforman espacios primarios para la participación ciudadana en la planificación, diseño, ejecución, control y evaluación de la gestión pública.

Los órganos del Municipio y demás entes locales, deberán crear los mecanismos para garantizar la participación de las comunidades y grupos vecinales organizados en su ejercicio, de acuerdo a la ley.

Artículo 8. Las autoridades del Municipio, de sus entes descentralizados y de las entidades locales deberán presentar informe sobre su gestión y rendir cuentas públicas, transparentes, periódicas y oportunas ante las comunidades de su jurisdicción.

A tales fines, garantizarán la información y convocatoria oportuna y los mecanismos de evaluación pertinentes, acerca de los recursos asignados, y los efectivamente dispuestos, con los resultados obtenidos.

O mais significativo, contudo é o capítulo dedicado à participação protagonista na gestão local. Em seus artigos 253 e 254, a lei define o conceito de controle social da gestão pública:

Artículo 253. La participación protagónica del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública municipal es el medio necesario para garantizar su completo desarrollo tanto individual como colectivo, dentro del municipio. Las autoridades municipales deberán promover y garantizar la participación de los ciudadanos y ciudadanas en la gestión pública y facilitar las formas, medios y procedimientos para que los derechos de participación se materialicen de manera efectiva, suficiente y oportuna.

Artículo 254. Los ciudadanos y ciudadanas tienen derecho a obtener información general y específica sobre las políticas, planes, decisiones, actuaciones, presupuesto, proyectos y cualesquiera otras del ámbito de la actividad pública municipal. Asimismo, podrán acceder a archivos y registros administrativos, en los términos de la legislación nacional aplicable. Igualmente, tienen derecho a formular peticiones y propuestas; y a recibir oportuna y adecuada respuesta; a la asistencia y apoyo de las autoridades municipales en sus actividades para la capacitación, formación y educación a los fines del desarrollo y consolidación de la cultura de participación democrática y protagónica en los asuntos públicos, sin más limitaciones que las dictadas por el interés público y la salvaguarda del patrimonio público.

Novamente, o acesso à informação aparece com destaque, seguido pelo debate público de propostas comunitárias consideradas por ela “prioritárias” e elaboração do orçamento público com participação cidadã direta. Institui-se a noção de cidadão como governante, com poder inalienável, o que altera profundamente a noção de representação política da Era Moderna. O eleitor governa com o eleito, em síntese. Para tanto, uma profunda alteração na cultura política nacional precisa ser operada, sob pena de se fundar novos instrumentos clientelistas, um patrimonialismo de tipo novo. Daí a preocupação com a criação de institutos específicos de formação técnica e política nacional:

Artículo 256. El municipio está en la obligación de crear y mantener programas de formación ciudadana dirigidos a fortalecer las capacidades de los integrantes de las comunidades e incorporar a los ciudadanos y ciudadanas y a otras organizaciones de la sociedad que manifiesten su deseo de participar en dichos programas.

Final mente, a lei define um rol de meios de participação cidadã no processo decisório público:

Artículo 261. Los medios de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía, son aquellos a través de los cuales los ciudadanos y ciudadanas podrán, en forma individual o colectiva, manifestar su aprobación, rechazo, observaciones, propuestas, iniciativas, quejas, denuncias y, en general, para expresar su voluntad respecto a asuntos de interés colectivo. Los medios de participación son, entre otros, los siguientes:

1. Cabildos abiertos.

2. Asambleas ciudadanas.

3. Consultas públicas.

4. Iniciativa popular.

5. Presupuesto participativo.

6. Control social.

7. Referéndum.

8. Iniciativa legislativa.

9. Medios de Comunicación Social Alternativos.

10. Instancias de Atención Ciudadana.

11.Autogestión.

12.Cogestión.

Colombia: a Red de Solidariedad[5]

A Red de Solidariedad foi instituída como estabelecimento público, com personalidade jurídica e autonomia administrativa, vinculado ao Departamento Administrativo da Presidência da República e tem por objetivo dirigir o melhoramento da qualidade de vida dos grupos de população pobre ou vunerável da Colômbia. Como parte integrante da política social do Estado, complementa os programas de educação, saúde, assistência social e moradia, através de programas integrados e participativos.

O mais significativo desta rede, contudo, é seu modelo de gestão. Criado em setembro de 1994, teve início em 131 muncípios, chegando a 450 em 1994 ou 45% dos municípios colombianos. Desde o início, foram instituídos conselhos de gestão, em cada município beneficiado, em cada região e departamento.  O princípio adotado é o de construção da cidadania como parte da estratégia de superação da pobreza, o que significa a participação de sociedades até então fragmentadas e aumento da autonomia das comunidades locais.

Assim, a Red foi orientada pela a) promoção da descentralização administrativa; b) compromisso das atividades locais com a gestão de seu próprio desenvolvimento; c) consolidação de novos modelos institucionais de controle das políticas sociais nos territórios; d) atendimento prioritário aos grupos mais vulneráveis.

A estrutura de gestão da Red é composta por:

a)   Junta Diretora: composta pelo diretor da Rede; o Departamento Nacional de Planejamento; os Ministérios da saúde, educação, trabalho, desenvolvimento e agricultura; a Comissão para a Paz; os conselheiros presidenciais da área social e econômica;

b)   Mesas de Solidariedade: espaços de negociação onde são desenvolvidas as metodologias participacionistas da Red. São as mesas que definem o público-alvo e políticas a serem desenvolvidas em cada território. As Mesas contam com apoio técnico setorial, onde são preparados as propostas de cada programa social;

c)   Gerências Colegiadas: órgãos intermediários entre governantes e executores dos programas. Os órgãos avaliam os projetos por região do país e recomendam aos executores dos programas modificações operacionais;

d)   Assembléias de Beneficiários: por onde a população local realiza o controle direto dos programas.

Para que se tenha uma breve noção dos programas desenvolvidos, apresentamos a seguir uma tabela das metas almejadas nas áreas de emprego, alimentação e moradia:

PROGRAMAS

METAS

Plan de empleo rural de emergencia

 

Creación de 110.000 empleos directos a través de pequeños proyectos rurales, intensivos en mano de obra no calificada. Su ejecución a nivel nacional esta en cabeza del Fondo DRI.

Plan de empleo urbano de emergencia

 

 

Creación de 110.000 empleos directos en las áreas de adecuación y mantenimiento del espacio y la infraestructura social y de servicios comunitarios en los barrios marginales de las ciudades del país. Se beneficiarán con este programa preferencialmente los jóvenes, mujeres de hogar y personas de la tercera edad no pensionadas. Su ejecución es responsabilidad de los municipios con el apoyo del Fondo de Solidaridad y Emergencia Social.

Capacitación para el trabajo

 

Se apoyará mediante becas, a 123.000 jóvenes de bajos ingresos, bachilleres o egresados del noveno grado para que adelanten cursos de habilitación laboral en el SENA.

Programa de atención materno infantil – PAMI

Se beneficiará a 400.000 madres gestantes o lactantes y a sus hijos menores de un año con atención integral de salud y nutrición, a través de la rehabilitación y dotación de centros y puestos de salud, a cargo del Ministerio de Salud con el apoyo de los municipios.

Apoyo alimentario a niños en edad escolar[6]

 

Mejorar las condiciones de 890.00 niños beneficiarios de hogares comunitarios del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF

Bono alimentario para niños rurales[7]

 

Bono alimentario a 140.000 niños pobres rurales entre los 1 y 7 años no cubiertos por los programas del ICBF

Apoyo a mujeres jefes de hogar con hijos en edad escolar

 

Se beneficiarán 150.000 niños pobres que estén cursando la primaria, mediante un bono escolar. La ejecución del programa correa cargo del Fondo de Inversión Social – FIS.

Revivir : Auxilio para ancianos indigentes

Busca mejorar la condición de vida de 240.000 ancianos, mediante auxilios en dinero por parte del Fondo de Solidaridad y Emergencia Social – FOSES.

Vivir mejor : Programa de vivienda rural

Se pretende mejorar las condiciones de la vivienda a 300.000 familias pobres rurales. La ejecución del programa esta a cargo de la Caja Agraria y el DRI.

Vivienda urbana y mejoramiento del entorno

Se otorgarán 500.000 subsidios para el mejoramiento de la viviendas en zonas subnormales para beneficiar a mas de 1 millón de familias en los centros urbanos de mayores problemas de informalidad y marginalidad. El INURBE será el responsable del programa.

Recrear

Construcción de 1.700 parques y áreas recreativas en asentamientos marginales, bajo responsabilidad del Foses/municipios.

Talentos deportivos y artísticos

Se apoyará a 9.000 jóvenes pobres entre 12 y 18 años, mediante becas artísticas o deportivas. Responsable el ICETEX.

Apoyo a recolectores de material reciclable

Se beneficiarán directamente 25.000 personas y a sus familias en 18 ciudades del país.

 

Apoyo a habitantes de la calle

Asistencia a jóvenes menores de 25 años para lograr su inserción en el sistema educativo y en el mercado laboral.

En 1.996, mediante el documento CONPES 2838, se crearon dos nuevos programas para la ejecución directa de la RED (recolectores de material reciclable  y habitantes de la calle).

  1. Um novo conceito de gestão territorial pública

A década de 90 do século passado teve como uma de suas marcas a transposição do ideário político dos movimentos sociais que emergiram nos anos 80 para o campo institucional. Na América Latina, esta transposição gerou uma nova institucionalidade, não tão coerente com o ideário original, mas que vem provocando mudanças significativas na relação entre sociedade civil e Estado[8].

Trata-se de algo inovador, para além do que alguns autores denominaram de criação de “espaços públicos não estatais”. São espaços estatais, como se percebe, inovadores porque alteram a lógica de tomada de decisão do Estado latino-americano e, assim, conformam choques de cultura de gerenciamento no interior da burocracia estatal e das organizações da sociedade civil.

Daí a contradição original dessas iniciativas, porque geram um diálogo direto entre a cultura anti-institucionalista dos movimentos sociais dos anos 80 e a cultura burocrática do Estado. O fato é que o Estado se abre, torna-se poroso, incorpora instituições híbridas, meio comunitárias, meio governamentais.

Surge, dessas iniciativas, um novo perfil de gestor público, voltado para a reflexão intersetorial, para estruturas em rede descentralizadas ou interconectadas.

Uma novidade que ainda não foi plenamente apropriada pelas forças sociais populares e nem mesmo pelos partidos de esquerda do continente. Mas não se pode negar a pujança e alteração da lógica da ação pública que emerge dessas iniciativas inusitadas.


[1] A identificação ideológica dos governos nacionais é uma tarefa hercúlea, como será sustentado adiante. Alguns autores europeus comentam o campo minado que este esforço se arrisca a perseguir. O sociólogo francês Alain Toraine chegou a comentar que, no caso brasileiro, os partidos políticos que se afirmam socialistas são, na verdade, social-democratas e os social-democratas são, quase sempre, liberais. Boaventura Santos, por seu turno, sugere em livro recentemente publicado na Colômbia à cultura política barroca latino-americana, que transita entre a transgressão e a não ruptura com a ordem social.

[2] Pesquisa recente (29 de setembro de 2005) elaborada pela Zogby Internacional identificou em nosso continente o que denomina de “novo pragmatismo” dos governantes dos países latino-americanos. Cita explicitamente Ricardo Lagos (Chile), Luiz Inácio Lula da Silva (Brasil) e Nestor Kirchner (Argentina) como exemplos desta novidade. Lagos é apontado como exemplo mais significativo e expressivo desta nova elite política o que, na prática, isolaria as lideranças anti-norte-americanas de Hugo Chávez e Fidel Castro. Abaixo, o resultado da pesquisa sobre líderes de destaque na América Latina:

Líder

País

%

Ricardo Lagos

Chile

32

Luiz Inacio Lula da Silva

Brazil

18

Alvaro Uribe

Colombia

12

Vicente Fox

Mexico

9

Nestor Kirchner

Argentina

7

Hugo Chavez

Venezuela

5

Fidel Castro

Cuba

3

Alejandro Toledo

Peru

1

Not sure

--

13

 

[3] A lei possui exceções como informações do âmbito militar e de inteligência e/ou todas consideradas confidenciais (como conselhos ou consultas para tomada de decisão estatal, informação protegida por segredo bancário ou tributário, e assim por diante).

[4] A inspiração deste sistema, além da Red de Solidariedad colombiana, vem do artigo 204, inciso II, da Constituição Federal do Brasil (2988) que determina que todas políticas assistenciais do país devem ser elaboradas e fiscalizadas por representantes da sociedade civil.

[5] Ver paper EXPERIENCIAS EXITOSAS DE COMBATE A LA POBREZA RURAL: LECCIONES PARA UNA REORIENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS. Caso Colombia: La RED de Solidaridad Social. Absalón Machado C[5]. Profesor Titular de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia.

[6] El apoyo alimentario para niños atendidos en hogares comunitarios de bienestar familiar se basa en atender niños del Programa Hogares Comunitarios de Bienestar (HCB) creados en 1996 por el CONPES para suplir insuficiencias alimentarias. Se les suministra alimentos los fines de semana y en tiempo de vacaciones cuando no están asistiendo a los hogares (aumento de raciones alimentarias). Busca asegurar un 73% de las recomendaciones calóricas y el 100% de los nutrientes durante la estadía en los HCB, la entrega de bienestarina para los fines de semana, y de ésta, aceite, lenteja, arroz y panela durante las vacaciones.

[7] El bono alimentario rural se maneja para población infantil menor de siete años en áreas rurales donde no existen los HCB; empezó a ejecutarse en 1994 con algunos cambios hacia 1996. Se realizan acciones en salud, educación, alimentación y participación comunitaria.

[8] Por limitações de espaço para esta comunicação, não citamos as experiências de gestão participativa comunitária em escolas rurais da América Central (como Guatemala, Honduras e El Salvador), apoiadas pelo Programa de Reformas Educativas para a América Latina (www.preal.cl) em que pais e professores passam a coordenar escolas públicas. Também não citamos as experiências de orçamento participativo e de conselhos de gestão pública que ocorrem no Brasil. As experiências de gestão compartilhada ou participacionismo se extendem por toda América Latina ao longo dos anos 90.

 

Clique e cadastre-se para receber os informes mensais da Revista Espaço Acadêmico

 

clique e acesse todos os artigos publicados...

http://www.espacoacademico.com.br - Copyright © 2001-2005 - Todos os direitos reservados