Por HENRIQUE RATTNER

Professor da FEA (USP) e membro da Associação Brasileira para o Desenvolvimento de Lideranças (ABDL)

 

Política Industrial e Tecnológica: uma questão regional

 

O processo da globalização, complexo e contraditório em seus impactos nos estados nacionais, afeta também as comunidades locais. Mesmo permanecendo solidários com seus estados e a federação, os municípios conquistaram, desde a Constituição de 1988, o direito e a liberdade de se ligarem horizontalmente a outros municípios no mesmo estado, na federação ou em outros estados e, até em nível internacional por meio de organizações multilaterais. Com isso, as opções políticas e administrativas para os governos locais aumentaram significativamente.  Prefeitos e vereadores, para implantar inovações, precisam de um horizonte geográfico e político mais amplo, muito além do tradicional, particularmente nas áreas metropolitanas.

Entretanto, a percepção das tendências globais não é em si condição suficiente para uma administração urbana eficaz. O avanço de um novo paradigma de governo – a democracia participativa – em um número crescente de municípios reflete o descrédito e a inadequação das formas tradicionais de representação pelas instituições legislativas e executivas. Conselhos municipais, orçamento participativo, conselhos escolares e de obras públicas e comitês de serviços tornam se canais de apropriação de conhecimentos e de poder de deliberação da sociedade civil face ao Estado. A participação popular torna o governo mais transparente, evita a corrupção e introduz mudanças na estrutura e funcionamento da administração pública e, portanto, da política e gestão da economia e das empresas.

Os economistas têm se debruçado sobre o funcionamento do processo de criação de riquezas, afirmando que o produto (output) dependeria do volume de insumos (input), basicamente capital e trabalho. Contudo, não é simplesmente pelo aumento dos insumos que se obtém o crescimento do produto. Estudos apontam para a Lei de Rendimentos decrescentes, ou seja, a partir de certo ponto, os acréscimos de um ou outro fator não resultam mais em elevação correspondente do produto. Como explicar, então, o crescimento econômico impressionante dos países desenvolvidos, sobretudo na segunda metade do século passado? A hipótese apresentada pelos especialistas aponta como fator principal o acréscimo de novos conhecimentos derivados de invenções científicas e de inovações tecnológicas e gerenciais.

Entretanto, nos últimos anos, as autoridades têm negado a importância de uma política industrial na era de liberalização da economia e da redução do papel do Estado, a quem caberia apenas “regular” e fiscalizar a dinâmica do mercado, deixando às empresas a tarefa de promover o desenvolvimento tecnológico. Mas, para serem bem sucedidas, inovações necessitam, além de uma conjuntura favorável, com acesso a crédito barato e mercados com poder aquisitivo em expansão, administradores competentes e honestos, advogados e especialistas em marketing, capazes de gerenciar, proteger e vender os resultados das inovações. Em outras palavras, é preciso construir um “ecossistema” propício à inovação cuja criação e coordenação transcende a capacidade da empresa individual e exige a participação do Estado, em parceria com as empresas. Entretanto, as empresas brasileiras, contrariamente às sul-coreanas, por exemplo, não se animam a investir em P&D (pesquisa e desenvolvimento) tecnológico que acaba ficando na dependência de órgãos públicos (FINEP, MCT, FAPESP etc) para custear os gastos com o desenvolvimento tecnológico. Somente a intervenção do poder público, como promotor, financiador e coordenador de projetos seletivos de ajustamento à concorrência, em nível local, regional e nacional, poderá constituir a base de um programa de desenvolvimento sustentado.

Assim, em começos de abril de 2004, o governo divulgou sua política industrial, com dezenas de medidas para estimular o desenvolvimento de quatro setores: bens de capital, software, semicondutores e fármacos, o que parece assinalar uma mudança na postura não intervencionista e neoliberal das últimas décadas. Em que consiste a “nova política industrial?”.  Até agora, foram divulgadas as alocações orçamentárias para cada setor, no total de R$ 15 bilhões, em 2004, sem mencionar as possíveis isenções tributárias. Mas, mantendo-se alto o custo do crédito e muito baixo seu volume quando comparado a de outros países, as chances de um crescimento econômico significativo são mínimas. Ademais, os quatro setores contemplados têm baixo potencial de absorção de mão-de-obra e de gerar novos empregos. Para atender a essa necessidade premente, precisamos de investimentos e de medidas de apoio a crédito barato para os setores de grande demanda e consumo popular, tais como a construção civil, roupas, calçados, alimentos, móveis e infraestrutura urbana. As prioridades do governo, contudo, parecem orientados para o setor exportador de produtos agroindustriais gerados em empreendimentos de grande escala e com impactos sociais e ambientais altamente polêmicos.

 No debate sobre a retomada do crescimento econômico, pouca ênfase é dada ao papel da PMEs (pequenas e médias empresas) que constituem os principais agentes de geração de empregos e de aumento da renda da população urbana. Apesar da expansão das grandes empresas e conglomerados, as PMEs ainda representam a maior parcela de estabelecimentos industriais e de serviços, com participação significativa na geração de empregos, salários e impostos. O processo ininterrupto de concentração e centralização de capital parecia anunciar o declínio e eventual desaparecimento das PMEs, devido à superioridade incontestável – tecnológica, administrativa e financeira – das grandes corporações e conglomerados. Essa hipótese não foi confirmada na vida econômica real. Apesar da elevada taxa de mortalidade de pequenas firmas, verifica-se, também, um processo contínuo de criação de PMEs, com base tecnológica e estreitos vínculos com grandes organizações às quais estão subordinadas, em situação de complementariedade ou relativamente independentes. Assim, crescimento e sucesso de PMEs em mercados oligopolísticos abertos à competição internacional requerem dos empresários muito mais do que as virtudes schumpeterianas convencionais. Para se tornarem aptos a inovar, planejar e lucrar, os empresários e executivos das PMEs, além de se organizar e atuar em padrões coletivos devem também conquistar a hegemonia política ou, pelo menos, uma participação significativa nos centros de tomada de decisões e de poder do Estado.

A heterogeneidade das PMEs, divididas em inúmeros ramos e unidades industriais, comerciais e de serviços tem resultado, na ausência de um sistema de promoção, orientação e apoio do poder público, em representações fragmentadas e politicamente inexpressivas. Outro fator crítico na trajetória das pequenas empresas é representado pelos problemas de sucessão ou de transmissão do controle pelos fundadores das empresas aos seus herdeiros. A fase de sucessão potencializa as fragilidades, a vulnerabilidade, o isolamento e a falta de poder político das PMEs. Desaparecendo o carisma do fundador e, com ele, as relações informais com os empregados e surgindo as dificuldades de acesso a crédito, empréstimos, assistência técnica e oportunidades de inserção no mercado, a fase de transição induz e condiciona uma ética de negócios conservadora que destaca o esforço individual, a austeridade e a independência do empreendedor, com efeitos negativos na ação política coletiva. Entretanto, experiências da história econômica recente bem como inferências lógicas de análises da política industrial reforçam a hipótese da sobrevivência das PMEs pela adoção e implantação de uma estratégia de desenvolvimento endógeno baseado em “eficiência coletiva”. Estratégia endógena significa a mobilização e o desenvolvimento das capacidades científicas e tecnológicas em função de objetivos, necessidades e prioridades determinados mediante processos democráticos pelos próprios atores sociais. A modernização das estruturas produtivas e sociais exige mais do que uma cópia ou importação de padrões e metas tecnológicas e organizacionais dos grandes conglomerados. Para superar o estágio atual das políticas industrial e tecnológica que funcionam como meros reflexos de impulsos exógenos, é indispensável a democratização das decisões e diretrizes nas áreas de economia, ciência e tecnologia. A problemática social e política, ou seja, a distribuição do saber, poder e da liberdade entre os diversos atores sociais é inseparável dos padrões técnicos, econômicos e de práticas administrativas mais democráticas emergentes na sociedade.

A proposta de reorganização social que ultrapasse os padrões da democracia formal e representativa encontra suporte nas exigências de um novo paradigma de organização da produção – sistemas de manufatura flexível - que vem substituir o paradigma anterior fordista.

O novo paradigma técnico - econômico abre “janelas de oportunidade” para os países de desenvolvimento industrial tardio. Alguns dos empecilhos anteriores, tais como amplos mercados e pesados investimentos em bens de capital, podem ser superados pela difusão do novo paradigma que oferece possibilidades de combinar produção centralizada em grande escala com a manufatura secundária descentralizada. Assim, surgem oportunidades para as PMEs que constituem a maior parcela da capacidade produtiva, da geração de empregos e de renda mas, sempre tiveram dificuldades de acesso à tecnologia, seja pelos altos custos de “entrada” no ramo, seja pela complexidade de negociação de contratos de transferência de tecnologia de empresas estrangeiras.

Políticas convencionais de fomento industrial promovido pelas agências governamentais, concentram seus recursos em empresas e projetos individuais, contemplados com financiamentos ou empréstimos a baixas taxas de juros ou outras facilidades tais como proporcionadas pelas incubadoras. Pequenas empresas, contudo, têm dificuldades de elaborar projetos e preencher formulários, de acordo com as normas das agências financiadoras e, mais ainda, de oferecer as garantias exigidas. Em conseqüência, o número e o valor de projetos apresentados e eventualmente apoiados por agências de financiamentos oficiais são proporcionalmente insignificantes quando analisados à luz de seu peso e presença na economia nacional. E, um eventual resultado positivo não vai repercutir nas outras empresas do ramo.

Uma proposta alternativa, buscando efeitos multiplicadores na aplicação de recursos sempre escassos, dará prioridade a projetos de inovação tecnológica elaborados por grupos ou associações de empresas do mesmo ramo e localizadas na mesma região geoeconômica. Assim, os serviços contratados com centros de P&D baseados nas universidades, terão um efeito multiplicador. A assessoria técnica para a seleção de matérias-primas, maquinário, equipamentos e recursos energéticos apropriados, a orientação para o “design” e a normatização de produtos (volume, dimensões, peso), o monitoramento sistêmico de insumos e de novos materiais, bem como o acompanhamento da legislação fiscal e tributária e das mudanças conjunturais nos mercados interno e externo – tudo poderá ser suprido por equipes interdisciplinares, a um custo relativamente baixo, pelo rateio entre as empresas participantes dos consórcios.

Uma vez criados consórcios ou associações de cooperação tecnológica, os bancos de desenvolvimento ou os fundos especiais para programas de PMEs forneceriam apenas os recursos “germinais” para instalar os serviços. Após um período de decolagem, as empresas associadas assumirão os encargos para manter e expandir os serviços proporcionados por institutos técnicos, públicos ou privados.

Os efeitos multiplicadores serão extremamente significativos para as empresas que teriam acesso, a um custo muito baixo, a tecnologias “duras” e “brandas”, e também para os institutos de P&D que normalmente trabalham com capacidade ociosa, devido à falta de uma demanda adequada e com liquidez. A maior vantagem caberia à sociedade como um todo, beneficiada com a criação de empregos, expansão econômica e recuperação de localidades e regiões estagnadas. A criação de mercados de trabalho e de consumo alternativos tenderia e reduzir a pressão de ondas migratórias sobre as áreas metropolitanas, o que repercutiria, em médio prazo, na estrutura e dinâmica das economias locais e regionais. Aos governos locais caberiam funções importantes, tais como suprir a infraestrutura de transporte e comunicações, serviços de educação e saúde e facilidades de treinamento e reciclagem da força de trabalho.

As PMEs individualmente, dificilmente podem atingir níveis de especialização flexível e de competitividade nos mercados internacionais mas, podem compensar sua fragilidade pela associação em base setorial. Estudos recentes nos países desenvolvidos reforçam a tese de aglomerações setoriais ocorrerem com mais chances de êxito em cidades de pequeno ou médio porte, evitando-se, assim, as deseconomias das áreas metropolitanas. A construção de uma estrutura industrial local integrada, mediante cooperativas ou consórcios de PMEs, estimulando uma divisão de trabalho interempresas e a sub contratação de especialistas, eleva substancialmente a capacidade de lidar com inovações e mudanças nos mercados. O conceito de “eficiência coletiva” pode ser estendido à associação de PMEs capacitadas por integração sistêmica e inovações incrementais proporcionadas por institutos universitários de P&D e centros de assistência técnica para aumentar de forma significativa a produtividade e o desempenho econômico e financeiro. O conceito aplica-se, também, à força de trabalho, vítima da famigerada flexibilização e terceirização que mais deve ser tratada como um recurso a ser desenvolvido em longo prazo, em vez de ser considerado um custo a ser reduzido em curto prazo. Outro fator importante para o funcionamento êxitoso de estabelecimentos industriais consorciados é sua forma de organização integrada que envolve empresas subcontratadas, fornecedoras de peças, componentes e outros insumos, unidades de serviços especializados tais como pesquisa mercadológica e processamento de dados. Essa forma de interação transforma o processo de produção em um fluxo contínuo de operações coordenadas e controladas por computadores e estações de trabalho, localizados nas diferentes unidades do sistema integrado.

Quanto aos impactos espaciais, ou seja, o planejamento e administração territorial, o novo paradigma oferece possibilidades de inverter, ou ao menos sustar, a tendência à concentração da população nas áreas metropolitanas. À medida que uma parcela crescente da produção for realizada em pequenas ou médias unidades, eficientes e dinâmicas, capazes de desenvolver tecnologia e absorver mão-de-obra, são criados mercados alternativos que reduzem o poder de atração das áreas metropolitanas. Os novos distritos ou cidades industriais, oferecendo melhores condições de trabalho, salários e qualidade de vida, repercutirão em longo prazo nos padrões administrativos e nas práticas políticas, criando assim condições objetivas para a desconcentração econômica e descentralização do poder político, características fundamentais de uma sociedade democrática.

 A discussão precedente enfatiza a relevância do novo paradigma na industrialização de países de desenvolvimento capitalista tardio. Apesar de um processo de integração sem precedentes na economia internacional, a maioria dos países “emergentes” parece incapaz de entrar, por políticas keynesianas convencionais, numa nova fase de expansão e crescimento econômico sustentado. Sem arriscar especulações prospectivas, parece válido presumir que a próxima década irá exigir um elevado grau de mudanças estruturais e ajustamentos da economia. A capacidade de adaptação à concorrência internacional e de absorção de seus impactos demolidores no mercado interno pode ser desenvolvida melhor  por conjuntos ou associações de PMEs, caracterizados por interesses setoriais e regionais comuns. Fator central para seu êxito e até sua sobrevivência continua sendo a política industrial e tecnológica do governo, em nível macroeconômico que define o potencial e as dimensões do mercado interno. Para atender a demanda insatisfeita e as necessidades básicas da maioria da população, condição sine qua non para níveis de consumo e melhor qualidade de vida, a especialização flexível, a capacidade de inovação e a integração sistêmica podem induzir um aumento significativo da “eficiência coletiva” ou de produtividade. Contudo, essa reestruturação da indústria não pode ser deixada à iniciativa individual ou às forças do mercado. A intervenção do Estado mediante promoção, financiamento e coordenação seletivos de programas e projetos, em nível local, regional e nacional, constituirá a base de um processo de desenvolvimento viável e sustentado. A associação de PMEs parece inevitável à luz da problemática da sobrevivência em mercados de concorrência imperfeita. Obstáculos e fatores adversos só podem ser enfrentados e superados por medidas coletivas de grupos de pressão políticos. Pequenas empresas têm dificuldades de acesso à máquina burocrática e os programas oficiais de apoio freqüentemente fracassam porque as agências e instituições de fomento não têm capacidade ou vontade de se aproximar e lidar com a multitude de clientes potenciais. Também, os custos financeiros e administrativos de lidar com PMEs individualmente são elevados, quando comparados com os recursos disponíveis para o financiamento.

Além do esforço visando aumentar a produtividade, a qualidade dos produtos e a flexibilidade da organização em nível intra e interempresas, esforços persistentes e programados devem ser desenvolvidos para elevar o capital social da comunidade, mediante a responsabilidade e confiabilidade dos dirigentes das empresas pelo que acontece no mercado e no espaço público. Eficiência coletiva não se restringe apenas à gestão de negócios. Ela exige também políticas de integração regional e uma estreita cooperação internacional entre os países emergentes, contribuindo assim para e inserindo se na tendência à pluri-polarização da economia nacional e mundial. As universidades e agências estatais teriam um papel central na detecção da vocação de cada região e no diagnóstico de seu potencial, numa perspectiva dos mercados nacional e internacional; na identificação de indústrias de “sol nascente” e de “sol poente” e, por último mas não menos importante, na formulação e execução de políticas e diretrizes de um processo de desenvolvimento integrado e sustentado.

 

Outros textos do autor

Referências bibliográficas

Camarotti, I. e Spink, P. – Redução da Pobreza e Dinâmicas Sociais, Rio, FGV Editora, 2001

França, C.L. de et alii (org) – Aspectos econômicos de experiências de desenvolvimento local, Polis, São Paulo, 2002

Kayano, J. – O desenvolvimento local como oportunidade, mimeo, Polis, São Paulo, 2001

Rattner, H. – Eficiência Coletiva, em Brasil em Mudança, João Paulo dos Reis Velloso (org), Nobel, São Paulo, 1991

Rattner, H. et alii – Pequena empresa: o comportamento empresarial na acumulação e na luta pela sobrevivência, Brasiliense, São Paulo, 1985

Schmitz, H. – Small firms and flexible specialization in LDCs, IDS, Sussex, mimeo, 1989

Tavares, M. da C. – As pequenas e médias empresas industriais no Estado de São Paulo, CTAE-UNICAMP, 1979

clique e acesse todos os artigos publicados...

http://www.espacoacademico.com.br - Copyright © 2001-2004 - Todos os direitos reservados