Por RUDÁ RICCI
Sociólogo, Doutor em Ciências Sociais, Professor da PUC (MG). Autor de Terra de Ninguém (Ed. Unicamp) e Diretor da Consultoria em Políticas Públicas (CPP)


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O Plano Plurianual Federal: a outra face do governo Lula

 

No dia 30 de maio, o Estado do Amazonas iniciou o ciclo de audiências públicas que ocorrerão em todos estados brasileiros, até o dia 25 de julho, que têm por objetivo a discussão as diretrizes do governo federal para o período 2004-2007. Trata-se do Plano Plurianual Federal (PPA), que a Constituição de 1988 determina que todos governos municipais, estaduais e federais elaborem e enviem ao Poder Legislativo para aprovação. O PPA define diretrizes governamentais abrangendo o segundo ano de cada governo até o primeiro ano do governo subseqüente.

O governo federal, através de sua Secretaria Geral e em parceria com a Associação Brasileira de Organizações Não-Governamentais (ABONG), está coordenando as audiências públicas (denominadas pelo governo federal de “Consultas Públicas”) que ocorrem nos 27 estados brasileiros.

O governo federal inaugura, assim, uma relação de tipo novo no planejamento de suas ações. Não deixa de ser uma iniciativa que destoa das práticas governamentais deste primeiro semestre, marcadas pela centralização do comando político.

O evento reveste-se de importância porque amplia, para a esfera federal, mecanismos de gestão pública já existentes em vários municípios, que incluem participação direta da sociedade civil nas deliberações estratégicas.

Muitos estudos internacionais (como os de Boaventura Santos e Castells) e nacionais (como os de Maria da Glória Gohn. Leonardo Avritzer e Ladislau Dowbor) destacam os processos de descentralização e empoderamento político social (empowerment) como marcas da inovação política deste início de século. Os mecanismos de gestão participativa, onde o cidadão, além de votar no governante, governa diretamente com o eleito, também aparecem em diversos documentos do Banco Mundial e constituem a base de um ciclo de seminários cujo título é “Capital Social, Ética e Desenvolvimento: os desafios da governabilidade democrática” que ocorre neste momento em diversos países da América Latina, sob patrocínio do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).

Entre os autores e estudiosos citados, existe um consenso sobre a novidade política das redes de governança, ou seja, as experiências onde representantes da sociedade civil (nem sempre organizada) participam diretamente da gestão pública. Maria da Glória Gohn, em seu último livro (GOHN, 2003), sugere uma noção de autonomia diferente do que existia nos anos 80. Autonomia, agora, significaria aos movimentos sociais a capacidade de

ter projetos e pensar os interesses dos grupos envolvidos com autodeterminação; é ter planejamento estratégico em termos de metas e programas; (...) é ser flexível para incorporar os que ainda não participam, mas têm o desejo de participar; (...) é fazer política vencendo os desafios do localismo; (...) é ter pessoal capacitado para representar os movimentos nas  negociações, nos fóruns de debates, nas parcerias de políticas públicas”.

Tal sugestão analítica pressupõe a emergência de um novo ator político, com capacidade de gestão pública e não apenas de mobilização social para conquista de demandas específicas. Em outras palavras, na medida em que segmentos sociais, nem sempre organizados [1] , são definidos como representantes e tomam assento em câmaras ou conselhos de gestão pública (deliberando políticas sociais ou aplicação de dotações orçamentárias), emerge um Estado de tipo novo, pós-moderno, que, na prática, dilui a fronteira entre sociedade civil e Estado.

Ladislau Dowbor, por seu turno, sugere que tais novidades políticas tornaram-se um imperativo de legitimação de governos. Segundo este autor, a globalização gera

Um amplo espaço de perda de governabilidade, que se manifesta no sistema desenfreado de especulação financeira internacional (...), reduzindo no conjunto a capacidade de governo dos Estados nacionais. (...) Hoje, com a necessidade de uma capacidade de gestão social muito mais avançada, ágil e flexível, a simples representação já não é suficiente (DOWBOR,  2003).

Tais experiências inscrevem-se, portanto, no que Boaventura Santos vem denominando de “experiências contra-hegemônicas de democracia”, sendo a proposta hegemônica o sistema representativo liberal.

Voltemos, após a localização das experiências de participação popular nas gestões públicas, ao caso das audiências públicas do PPA Federal. Antes, contudo, registro que esta iniciativa parece oferecer uma face política nova da gestão Lula. Apresenta uma abertura à negociação pública de estratégias governamentais, aproximando-se do ideário petista original. Uma iniciativa que se desloca das ações controladas pelo “núcleo duro” da gestão federal que tem como locus as negociações no Congresso Nacional e entre lideranças partidárias. Outras iniciativas foram mais híbridas, como a instalação do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social, uma arena de interlocução até aqui instável e com pouca capilaridade no território nacional.

Mas, do que tratam, afinal, essas audiências públicas do PPA?

Na prática, os participantes (representantes de empresários, sindicatos de trabalhadores, ongs, igrejas e movimentos sociais) das “consultas públicas” discutirão os 24 desafios [2] orientados por três megaobjetivos governamentais: inclusão social e redução das desigualdades sociais; crescimento com geração de trabalho, emprego e renda, ambientalmente sustentável e redutor de desigualdades sociais; e promoção e expansão da cidadania. Tais participantes são indicados por um Comitê Mobilizador instalado em cada estado brasileiro e são referendados pela Secretaria Geral da Presidência da República, que faz o convite oficial. Em cada estado serão 70 entidades convidadas, totalizando 210 participantes em cada audiência. Um público restrito, sem dúvida, mas que amplia significativamente a interlocução política e social do governo federal.

O Ministério do Planejamento produziu um texto guia que está sendo utilizado para a preparação dos debates, intitulado “Plano Plurianual 2004-2007: Orientação Estratégica de Governo – Um Brasil para Todos: crescimento sustentável, emprego e inclusão social”.

O documento revela algumas fragilidades na elaboração estratégica do governo e, constitui-se, assim, numa importante fonte de análise política. Destaco duas mais significativas.

A primeira é a tentativa de acomodação de orientações extremamente díspares: a ampliação da inclusão social e redução das disparidades sociais e regionais, de um lado, e as restrições no investimento público, como a manutenção da balança de pagamentos e do superávit primário, de outro. Vejamos mais atentamente a redação dos dois princípios que aparecem no mesmo documento.

À página 6 do referido documento lê-se:

Neste contexto de transição, o planejamento estratégico das ações de governo nos próximos anos será essencial para compatibilizar os objetivos de alcançar o máximo crescimento possível, ampliar a inclusão social, reduzir o desemprego e as disparidades regionais e fortalecer a cidadania com as restrições decorrentes da necessidade de consolidar a estabilidade macroeconômica no País: manutenção do ajuste do balanço de pagamentos – e conseqüente necessidade de harmonizar o ritmo de crescimento da demanda com o da capacidade produtiva doméstica – e manutenção de um superávit primário consistente com a necessidade de financiamento publico ao longo do tempo.

O debate nacional dos últimos dois meses em nosso país trata justamente da inércia da ação governamental na área social em virtude dos 8% do PIB de superávit primário (superior aos 4,25% negociados com o FMI). A engenharia administrativa sugerida não tem precedentes na história política. Para se ter uma noção do esforço e sacrifício social que a manutenção deste patamar de superávit primário desencadeia, basta analisarmos o percentual de recursos liberados para investimento dos ministérios da área social até meados de maio deste ano. O ministério que mais gastou, do total autorizado pela lei orçamentária, foi o Ministério da Educação: 2,5%, como demonstra a tabela abaixo.

Percentual de Gasto por Ministério do Total Autorizado pela Lei Orçamentária (jan/maio 2003)

Área Ministerial

Gasto (%)

Assistência Social

0,76

Saúde

1,07

Trabalho

0,04

Educação

2,5

Habitação

0

Saneamento

0

Urbanismo

0,51

Gestão Ambiental

0,13

Agricultura

0,11

Organização Agrária

0

Transporte

0,14

Desporto e Lazer

0,04

Fonte: Sistema Informatizado de Acompanhamento de Gastos Federais (SIAFI), 10/05/03.

Outro ponto de destaque são os meios para se atingir tais objetivos. O texto guia é lacônico a este respeito. Em sua dimensão social, o documento do Ministério do Planejamento cita ações de caráter estrutural (políticas de emprego e educação, microcrédito e apoio à agricultura familiar) e emergenciais (Fome Zero e Bolsa-escola). Em seguida, cita inúmeras ações e políticas destacadas em diretrizes governamentais de gestões públicas passadas: redistribuição de renda, elevação sistemática do salário mínimo, redução do custo do crédito, entre outras.  Na dimensão econômica do PPA, destaca-se a promoção do crescimento estável e ampliação do emprego, a partir da consolidação do equilíbrio macroeconômico (“requisito para o crescimento sustentável”). Enfim, não se apresenta qualquer inovação no método de gestão para se alcançar os objetivos estratégicos de crescimento sustentável, emprego e inclusão social.

As audiências públicas tornam-se, pelos motivos expostos, fóruns privilegiados de interlocução da sociedade civil com o governo federal. Menos pelas possibilidades concretas de arranjo e inclusão de demandas na agenda estatal. Mas inaugura uma metodologia de gestão. Assim, sugere uma espécie de tentativa governamental, um “estudo de viabilidade e impacto social”, de uma nova prática governamental. Iniciativa que desponta como práticas “paralelas” às negociações e movimentação política oficial.

Em outras palavras, inaugura não apenas um método de gestão na relação do governo com a sociedade. Institucionaliza o que vários analistas políticos sugeriram desde a montagem da composição do governo Lula: dois métodos e interlocutores governamentais. Um deles, oficial, dirigido pela Casa Civil. Outro, menos visível, mas que se articula a partir dos territórios e atores sociais plurais, dirigido pela Secretaria Geral do governo.


[1] Várias experiências de orçamento participativo no Brasil elegem representantes para o Conselho do Orçamento Participativo a partir de plenárias territoriais ou temáticas (como as plenárias de idosos). Nessas oportunidades, muitos eleitos delegados ou conselheiros não são vinculados a qualquer organização social.

[2] Os 24 desafios são: 1) combate à fome; 2) acesso universal à seguridade social e educação; 3) ampliação da transferência de renda; 4) aumento da produção e redução dos preços de bens e serviços de consumo popular; 5) reforma agrária e consolidação da agricultura familiar; 6) reforma urbana; 7) redução da vulnerabilidade das crianças e adolescentes; 8) acesso à informação; 9) redução das desigualdades sociais; 10) ampliar oferta de postos de trabalho; 11) equilíbrio macroeconômico com recuperação e sustentação do crescimento da renda e emprego; 12) promoção do investimento produtivo; 13) fortalecimento das bases científicas e tecnológicas de sustentação do desenvolvimento; 14) ampliação das fontes de financiamento internas; 15) aumento dos investimentos em infraestrutura; 16) redução das desigualdades sociais; 17) melhoria da gestão e qualidade ambiental; 18) ampliação da participação do país no mercado internacional; 19) fortalecimento da cidadania e garantia dos direitos humanos; 20) valorização da cultura nacional; 21) segurança pública; 22) soberania nacional; 23) compromisso com a cultura de paz internacional; 24) nova gestão pública: ética, transparente, participativa, descentralizada, com controle social e orientada para o cidadão.


Bibliografia

DOWBOR, Ladislau. A Reprodução Social. Vol. 3: Descentralização e participação. Petrópolis/RJ: Vozes, 2003.

GOHN, Maria da Glória (org). Movimentos Sociais no início do século XXI. Petrópolis/RJ: Vozes, 2003.

MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO. Plano Plurianual 2004-2007. Orientação Estratégica de Governo. Um Brasil para Todos: Crescimento Sustentável, Emprego e Inclusão Social. Brasília, 2003.

 

RUDÁ RICCI

     

 



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